Bedri Yılmaz1. Çerçeve Yasa Kavramının Tanımı ve Hukuki Niteliği
Çerçeve yasa (İngilizce:Framework law veya Framework act; Fransızca: Loi-cadre; Almanca: Rahmengesetz), kamu hukuku ve yasama tekniğinde, belirli bir toplumsal, ekonomik veya idari alanda temel ilkeleri, genel amaçları, sınırları ve stratejik hedefleri belirleyen; ayrıntılı düzenlemeleri, uygulama esaslarını ve teknik ayrıntıları ise yürütme organına (cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar, özerk kurullar) veya alt derece idari makamlara bırakan genel nitelikli kanun türüdür (Gözler, 2018).Kamu yönetiminde esneklik sağlama amacıyla geliştirilen bu hukuki enstrüman, yasama organının her ayrıntıyı kanun düzeyinde düzenlemesinin yarattığı hantallığı aşmayı hedefler. Çerçeve yasalar, kural koyucu erkin soyut ilkeyi tespit etmesi, yürütme erkinin ise değişen koşullara uygun biçimde ikincil mevzuat (yönetmelik, tebliğ, kararname) aracılığıyla somut uygulamayı şekillendirmesi esasına dayanır.
2. Türkiye Siyaseti ve Yasama Hukukunda Çerçeve Yasa
Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) parlamenter terminolojisinde ve Türk normlar hiyerarşisinde "çerçeve yasa" (veya çerçeve kanun) kavramı iki temel boyutta ele alınmaktadır:
A. TBMM Parlamento Terimleri Sözlüğü'ndeki Teknik Tanım
TBMM tarafından yayımlananParlamento Terimleri Sözlüğü kapsamında "çerçeve kanun", teknik bir yasama terimi olarak şu şekilde tanımlanmıştır:"Kod kanunlara madde veya hüküm ekleyen, bunların bazı hükümlerini değiştiren veya yürürlükten kaldıran kanun." (TBMM, 2016).Bu teknik tanıma göre Türk yasama uygulamasında çerçeve kanun; mevcut bir temel kanunu (örneğin Türk Ceza Kanunu veya Devlet Memurları Kanunu) tamamen yeniden yazmak yerine, o kanunun belirli maddelerinde değişiklik yapan, yeni maddeler ekleyen veya yürürlükten kaldıran "değişiklik kanunlarını" (tadilat kanunları) ifade etmektedir (TBMM, 2016).
Torba kanun TBMM sözlüğüne göre: "Birbiriyle ilişkili veya birbirinden bağımsız birçok kanunda değişiklik yapan çerçeve kanundur." Yani "torba yasa" aslında çerçeve kanunun bir alt türü.
Türk kamuoyunda en çok karıştırılan iki terim. Bunu "Diğer Kanun Türlerinden Farkları" bölümüne eklemen çok değer katar.
Çerçeve madde kod kanuna işlenen değişiklik maddesinin teknik adı; tanım TBMM'de mevcut, isteğe bağlı ekleme olabilir.
Amaç maddesi sözlükte ilginç bir ayrıntı var: "Nitelikleri gereği çerçeve kanunlarda amaç maddesine yer verilmez." Bu, çerçeve kanunun kod kanundan farkını somutlaştıran güzel bir detaydır.
B. Siyaset Literatürü ve Kamu Hukukundaki Geniş Anlamı
Siyaset bilimi ve anayasa hukuku literatüründe ise kavram, TBMM’nin teknik tanımının ötesinde, stratejik ve makro nitelikteki reform yasalarını tanımlamak için kullanılır. Özellikle karmaşık idari süreçlerin yürütülmesinde, terörle mücadele veya silahsızlanma/toplumsal entegrasyon süreçlerinde, iklim politikalarında ya da kamu yönetimi reformlarında temel çerçeviyi çizen "şemsiye kanunlar" siyasi söylemde çerçeve yasa olarak adlandırılmaktadır (Kapani, 2014).
3. Çerçeve Yasanın Diğer Kanun Türlerinden Farkları
Çerçeve yasa kavramının hukuki rejimini anlamak için diğer kanun yapım türleriyle karşılaştırılması gerekmektedir:
Kod Kanun (Code Law / Systematic Law) ile Farkı
Kod Kanun: Hukukun belirli bir dalını (örneğin Medeni Hukuk, Borçlar Hukuku, Ceza Hukuku) kural olarak eksiksiz, sistematik, kapsamlı ve ayrıntılı bir biçimde baştan sona düzenleyen temel normlar bütünüdür (Gözler, 2018).Çerçeve Yasa: Belirli bir konuyu tüm ayrıntılarıyla tüketmeyi amaçlamaz. Yalnızca genel sınırları ve hedefleri koyar; ayrıntıların düzenlenmesini idari işlemlere veya alt mevzuata devreder.
Özel (Münferit) Kanunlar ile Farkı
Özel Kanun: Dar kapsamlı ve somut bir hukuki uyuşmazlığı veya durumu çözmek üzere çıkarılan spesifik kanunlardır.Çerçeve Yasa: Geniş bir sektörü veya politik alanı kapsayan, soyut ve çerçeve çizen normatif yapılardır.
Temel Kanun (TBMM İçtüzüğü m. 91) ile Farkı
Temel Kanun: TBMM İçtüzüğü'nün 91. maddesinde düzenlenen "Temel Kanun", Meclis Genel Kurulu'ndaki görüşme usulüne ilişkin teknik bir kavramdır. Kapsamlı kanunların maddeler halinde tek tek değil, bölümler halinde görüşülmesini ve oylanmasını sağlayan sağlayan usuli bir araçtır.
Çerçeve Yasa: Görüşme usulüyle değil, kanunun metinsel içeriği, kapsamı ve idareye bıraktığı yetki genişliğiyle ilgili maddi bir hukuk kavramıdır.
4. Karşılaştırmalı Hukukta ve Uluslararası Literatürde Çerçeve Yasa
Çerçeve yasa anlayışı, kıta Avrupası hukuk geleneğinde ve uluslararası hukukta köklü bir geçmişe sahiptir.
A. Fransa: Loi-Cadre Doktrini ve Defferre Yasası
Karşılaştırmalı hukukta "çerçeve yasa" deyiminin en klasik tarihsel örneği, Fransız Hukuku'ndakiloi-cadreuygulamasıdır. Fransız Sömürge Bakanı Gaston Defferre tarafından hazırlanan ve 23 Haziran 1956 tarihinde kabul edilen 56-619 sayılı Loi-cadre Defferre (Defferre Çerçeve Yasası), Fransa'nın denizaşırı topraklarında özerk yönetim organlarının kurulması ve idari reformların yapılması için parlamentoya genel ilkeleri belirleme yetkisi vermiş, ayrıntılı idari yapılanmayı ise hükümet kararnamelerine bırakmıştır (Defferre, 1956). Bu model, dördüncü ve beşinci Fransız Cumhuriyetleri döneminde idarenin kural koyma yetkisinin genişlemesinde dönüm noktası olmuştur.
B. Almanya: Rahmengesetz (Çerçeve Yasama Yetkisi)
Alman Anayasası'nda (Grundgesetz) tarihsel olarak yer alan çerçeve yasama yetkisi (Rahmengesetzgebung), Federal Meclis'in (Bundestag) eyaletler (Länder) için genel çerçeveyi çizen kanunlar (Rahmengesetz) çıkarmasını öngörmekteydi (Açıkel, 2012). Federal devlet genel standartları koymakta, eyalet parlamentoları ise bu çerçeveye bağlı kalarak kendi yerel kanunlarını yürürlüğe koymaktaydı.
C. Avrupa Birliği Hukuku: AB Yönergeleri (Directives)
Avrupa Birliği işleyişinde kullanılan "Yönerge" (Directive) veya "Çerçeve Yönerge" (Framework Directive) mekanizması, tam anlamıyla bir çerçeve yasa mantığıyla çalışır. Avrupa Birliği İşleyişi Hakkında Antlaşma’nın (ABİHA) 288. maddesine göre yönergeler, ulaşılması gereken sonuçlar bakımından hedef üye devletleri bağlar; ancak biçim ve yöntem seçimini ulusal makamlara bırakır (European Union, 2000). Örneğin, AB Su Çerçeve Yönergesi (Water Framework Directive 2000/60/EC), üye ülkelerin su kaynaklarını koruma hedeflerini çizer, yöntemi ulusal yasama organlarına devreder.
D. Uluslararası İklim Hukuku (Framework Conventions)
Uluslararası hukukta genel ilkeleri ve organları belirleyip somut yükümlülükleri protokollere bırakan antlaşmalar çerçeve niteliğindedir. Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (UNFCCC, 1992) bu yapının tipik örneğidir. Sözleşme genel hedefleri belirlemiş, bağlayıcı emisyon azaltım hedefleri ise Kyoto Protokolü ve Paris Anlaşması gibi alt metinlerle somutlaştırılmıştır.
5. Çerçeve Yasa Modelinin Değerlendirilmesi
Avantajları
Dinamizm ve Hız: Hızla değişen ekonomik ve teknolojik koşullara idarenin hızlı uyum sağlamasına imkan tanır.Teknik Uzmanlık: Yasama organının her konuda teknik ayrıntı düzenleme yükünü hafifletir, uzman idari kurulların (ör. BDDK, SPK, EPDK) devreye girmesini sağlar.
Eleştiriler ve Riskler
Yasama Yetkisinin Devri Riski: Anayasal düzenlerde yasama yetkisi devredilemez. Çerçeve yasanın sınırları net çizilmezse, yürütme organı kanun koyucunun yerine geçerek kural koyma yetkisini aşırı genişletebilir (Gözler, 2018).Hukuki Belirlilik İlkesi: Kanunların açık, net ve öngörülebilir olması gerekliliği (Hukuk Devleti İlkesi), çerçeve yasaların aşırı soyut kalması durumunda zedelenebilir.
Hukuk Literatüründe Çerçeve Yasa İle İlgili Temel Kavramlar
Çerçeve Kanun (TBMM Tanımı): Kod kanunların maddelerini değiştiren, mülga eden veya bunlara yeni hükümler ekleyen tadilat kanunları.
Loi-Cadre: Fransız kamu hukukunda yürütmeye geniş düzenleme alanı bırakan genel ilkeli kanun yapısı.
Rahmengesetz: Federal yönetimlerde alt birimlerin yasama alanını sınırlayan veya yönlendiren genel çerçeve kanunu.
Kod Kanun: Bir hukuk dalını bütüncül ve sistematik olarak baştan sona düzenleyen temel kanun metni.
Yasama Yetkisinin Devredilemezliği: Anayasa gereğince kural koyma yetkisinin asli olarak parlamentoya ait olması ve idareye sınırsız düzenleme yetkisi verilememesi ilkesi.
AB Çerçeve Yönergesi (Framework Directive): Ulaşılması gereken hukuki hedefleri belirleyip iç hukuk uyarlamasını üye devletlere bırakan supranasyonel düzenleme türü.
Kaynakça ve İleri Okuma Listesi
Açıkel, E. (2012).Karşılaştırmalı Anayasa Hukukunda Yasama Yetkisinin Sınırları ve İdarenin Düzenleme Yetkisi. Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları.
Defferre, G. (1956). Loi-cadre n° 56-619 du 23 juin 1956 autorisant le gouvernement à réformer le régime administratif des territoires d'outre-mer. Journal Officiel de la République Française, 24 Juin 1956.
European Union. (2000). Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy.
Official Journal of the European Communities, L 327, 1-73.Gözler, K. (2018). Anayasa Hukukunun Genel Esasları (10. Baskı). Ekin Basım Yayın.Kapani, N. (2014).
Politika Bilimine Giriş (28. Baskı). Bilgi Yayınevi.TBMM. (2016).
VParlamento Terimleri Sözlüğü. Türkiye Büyük Millet Meclisi Basımevi.
